Вопросы о занятии юго-восточного берега Каспийского моря и установления торговых связей с прибрежными туркменами были предметом специального обсуждения в 1859 и 1865 гг. на заседаниях так называемого Особого Комитета по Средней Азии, где была единогласно признана «полезность возведения в Красноводском заливе укрепленной фактории». Необходимо отметить то, что если до 60-х годов занятие Красноводского залива и устройство здесь укрепленного пункта признавалось полезным в том смысле, что он будет способствовать русской торговле с восточными странами, то с 60-х годов необходимость возведения такого пункта диктовалась уже не столько экономическими, сколько политическими интересами России. Очень примечательным в этом отношении является заключение, к которому пришел в 1865 г. Особый Комитет: «Красноводск, представляющий все необходимые условия для образования важного опорного пункта на восточном берегу Каспийского моря, в отношениях политическом торговом, промышленном необходимо занять постоянно…».
В 1865 г. военным министерством был представлен правительству обобщающий доклад, в котором подчеркивалась необходимость безотлагательного занятия Красноводска. Однако ввиду усиленных военных действий, предпринимавшихся в этот период царизмом с целью захвата центральных районов Туркестана, а также обострением русско-английских отношений Александр II дал указание отложить на время занятие Красноводского залива «до более благоприятного времени», он указал даже конкретную дату: «до весны 1870 г.». В то же время им было дано указание соответствующим министерствам принять меры к развитию торговли и промыслов с тем, чтобы всемерно поощрять дружественные торгово-экономические связи с туркменами.