В них говорилось, что, если правительство не согласится на введение конституции, на проведение кардинальных реформ, то террористическая борьба будет нарастать. И здесь нельзя не отметить, что в этом направлении народовольцам удалось достигнуть некоторых успехов. Покушения на царя вызвали замешательство в верхних эшелонах власти. С середины 1879 г. на правительство усилило свое давление и общественное мнение страны. Ряд крупных органов печати, представлявших демократическое и либеральное направления, с разной степенью решительности настаивали на проведении политических реформ.

К тому же этот период был отмечен нарастанием социально-экономических противоречий. Ряд губерний был поражен неурожаем, общество потрясла серия разоблачений лихоимства представителей правящей элиты, самые широкие слои населения выражали недовольство результатами русско-турецкой войны.

На протяжении 1879–1881 гг. власти постоянно колебались и готовы были бросаться из одной крайности в другую. После покушения А. К. Соловьева был принят указ о создании генерал-губернаторств в Петербурге, Харькове и Одессе и наделении их администрации особыми полномочиями. Взрыв в Зимнем дворце 5 февраля 1880 г. привел к учреждению «Верховной распорядительной комиссии» во главе с облеченным диктаторскими полномочиями генералом М. Т. Лорис-Меликовым. В то же время террористические акты заставляли правительство искать и другие возможности выхода из кризиса.

В конце 1880 г. М. Т. Лорис-Меликов, ставший к тому времени уже министром внутренних дел, направил царю специальный доклад, в котором предлагал «завершить великое дело государственных реформ». Правда, в нем он сразу же оговаривал, что о какой-либо конституции, об ограничении самодержавия и речи быть не может. В своем проекте Лорис-Меликов исходил лишь из возможности создания неких временных подготовительных комиссий и включения в них представителей земств и городского населения. Эти комиссии должны были выработать законопроекты по наиболее кардинальным вопросам: крестьянскому, земскому, управлению городов.