В российской истории период конца XVI – начала XVII веков был отмечен значительным ростом преступности, должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества. Естественное стремление Петра I к ограничению произвола на местах наталкивалось на отсутствие какой-либо законодательной регламентации прав и обязанностей, дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц. Как правило, все служебные наказы основывались не столько на доверии к чиновникам, сколько на убеждении в том, что пресечь поборы практически невозможно и бороться надо только с теми, кто «не по чину берет».

Надежды, возлагаемые императором на фискалов, не оправдались в полном объеме. Первым шагом к созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 года, один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору». Немного позже, а именно 27 апреля 1722 года Император издал Указ «О должности генерал-прокурора». В данном документе прокурор ставился над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах … истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял».

Указом Петра I «О должности генерал-прокурора» заложены основы централизации прокуратуры, которые в дальнейшем оказали существенное влияние на формирование служебно-правовых отношений. С момента своего возникновения прокуратура являлась государственным органом. Сущность прокурорской деятельности заключалась в широком осуществлении контрольного начала, воплощаемого в лице монарха.