Достигнув желаемого, став самодержавной императрицей, Екатерина не спешила с воплощением в жизнь своих планов. Она понимала, что нельзя было пугать подданных слишком резкими движениями, необходимо было упрочить свое положение, оглядеться, выяснить стремления тех, кто возвел ее на трон и от кого она продолжала зависеть, изучить расстановку политических сил в стране. И она начала с того, с чего и следовало, — со знакомства с состоянием государственных дел. Знакомство это на первых порах не вселило ей оптимизма. Какой бы сферы управления она ни коснулась, везде дела были донельзя запущенны: казна пуста, армия давно не получала жалованья, а сенаторы не ведали о том, сколько в Российской империи городов (узнав об этом на заседании Сената, Екатерина дала служителю 5 рублей и послала в книжную лавку за атласом). К тому же бунтовали монастырские и приписные крестьяне, духовенство было недовольно секуляризацией церковных земель, а дворянство — заключенным Петром III миром с Пруссией. Очень быстро Екатерина убедилась, что для достижения тех идеальных целей, которые она провозгласила, потребуется широкомасштабная реформа всех областей государственной жизни, включая и управление.

Императрица прежде всего отменила нововведения своего незадачливого супруга и учредила ряд комиссий, которым поручила выработать законопроекты в разных областях.