После окончания Семилетней войны 1756–1763 годов Российский флот оказался в плачевном состоянии: требовалась замена изношенных кораблей, не хватало опытных моряков.

Вступая на престол, Екатерина II понимала значение морской силы для осуществления ее политических и экономических планов. Чтобы определить меры для развития флота, она повелела в 1763 году создать при адмиралтействе Морскую комиссию для рассмотрения российских флотов и Адмиралтейского правления во главе с вице-адмиралом С. И. Мордвиновым. Членами комиссии стали граф И. Г. Чернышев, вице-адмирал Ф. С. Милославский и контр-адмирал Г. А. Спиридов. На них была возложена задача выработать основы организации флота, в первую очередь морского управления. Комиссия, рассмотрев ранее существовавшие документы, отвергла Адмиралтейский регламент 1722 года и предложила взять за основу регламент 1732 года, внеся в него изменения. В 1765 году был опубликован «Регламент о управлении адмиралтейств и флотов». В соответствии с этим документом Адмиралтейств-коллегия включала президента, вице-президента и пять членов-экспедиторов (генерал-кригс-комиссара; генерал-интенданта над верфями и строениями и над экипажем; генерал-цейхмейстера; генерал-шацмейстера и генерал-контролера). Кроме того, коллегия имела право избирать в свой состав двух флагманов.

Регламент 1765 года утверждал, что члены Адмиралтейств-коллегии постоянны и не входят в состав флота, но не теряют связи с ним, ибо по первому параграфу коллегия должна была состоять «…из знатных и заслуженных персон, которые искусство морской службы довольно знают». Кроме того, при вооружении флота президент или вице-президент с двумя экспедиторами и членами экспедиции (по одному от каждой, кроме счетной и казначейской) ежедневно должны были в Кронштадте составлять конференцию совместно с флагманами, капитаном над портом и делать все распоряжения по снабжению флота или эскадры, то есть власть разделяли и местные начальники. Устройство портовых учреждений регламент не оговаривал; его оставляли на усмотрение коллегии.